12 febrero 2016

#ElEstadista Los efectos de la reforma del calendario

El año arrancó con todo. La #ReformaPolítica se nos vino encima. Y Leviatán se despertó. Guarda.

Se publicaron notas muy interesantes al respecto, muchas de amigos de este espacio. Tanto en Bastión Digital (acá y acá) como en el dossier de El Estadista (acá, acá, acá, acá y entrevista acá). Como no queríamos ser menos, con @paduis nos animamos a pensar qué puede pasar con las #coaliciones. Nos centramos en las propuestas de reforma del calendario electoral.

Y salió esto. Salud.
La reforma del calendario

Paula Clerici. Politóloga, Docente UBA (@paduis)
Facundo Cruz. Politólogo, Docente UBA (@facucruz)

Se están abriendo las distintas cajas de Pandora: coparticipación federal, transferencias fiscales,  renovación del Partido Justicialista (PJ), programas de obra pública que involucran a más de un distrito con más de una autoridad a cargo. Y, claro, la tía molesta de todas ellas: la Reforma Política.

La propuesta de Cambiemos, en plena discusión y con el pan calentito, se centra en tres ejes principales: implementación de boleta única (en modalidad electrónica o formato papel), creación de una autoridad de administración electoral independiente del poder ejecutivo y ordenamiento del calendario electoral. De las tres propuestas, ésta última es la que mayor impacto puede llegar a tener por sí sola sobre las coaliciones electorales.

La política de coaliciones

Tal como hemos sentado postura anteriormente, la política partidaria argentina es, hoy en día, política de coaliciones. La particularidad de nuestro país radica en que estos acuerdos políticos entre partidos tienen una dinámica de construcción en cuatro arenas de competencia electoral que son distintas pero están conectadas en “juegos anidados”: jugar en un nivel impacta en los demás, y viceversa. Por un lado, los actores acuerdan coaliciones nacionales para competir por el cargo presidencial. Por otro lado, las coaliciones de distrito son las que se forman para la elección de diputados y senadores nacionales, construidas en cada provincia de manera autónoma. La regulación electoral contempla, asimismo, coaliciones para competir por los cargos provinciales (gobernador y legisladores), y también encontramos coaliciones vecinalistas para los cargos municipales (intendente y concejales).

Bondades argentinas, no existe ninguna restricción a la hora de armar las coaliciones. Todas las ensaladas son bienvenidas. Los partidos pueden ser aliados en el nivel nacional y no acordar en el nivel de distrito, provincial o municipal: gozan de autonomía para formar alianzas congruentes (mismos partidos integran las mismas coaliciones) para competir por los distintos cargos en juego, presentarse por separado, o aliarse con otros partidos. ¿Complejo? Un poco de rusa, por favor.

Pero no deja de ser relevante, por una serie de razones. Primero, porque los partidos tienen que diseñar una estrategia de campaña a partir de los competidores que tienen frente a ellos. Si van juntos por un cargo pero separados por otro, ¿son adversarios? Segundo, porque las negociaciones por los lugares en las listas legislativas y por la conformación de las fórmulas ejecutivas dependen del entramado de estrategias coalicionales: si los socios son los mismos, la negociación puede ser más sencilla; si no lo son, agarrate Catalina.  

¿Y cuál es el impacto de los calendarios electorales sobre lo anterior?

La política de los calendarios

Existe evidencia académica que muestra que cuando los calendarios de las distintas arenas electorales son separados, se generan incentivos para que los dirigentes políticos conformen coaliciones diferentes en cada competencia. Contrariamente, las elecciones “pegadas” actúan como un incentivo hacia coaliciones con un mayor nivel de congruencia (más parecidas entre sí). Y esto aplica tanto para las elecciones concurrentes entre el poder ejecutivo y legislativo como para las simultáneas entre el nivel nacional y provincial/municipal.

La legislación electoral de nuestro país faculta a los gobernadores a elegir la fecha de sus elecciones provinciales, pudiendo adherir a la simultaneidad con las elecciones nacionales si así lo desean. En la actualidad, las constituciones de CABA, Chaco y Tierra del Fuego prohíben expresamente que las elecciones locales sean simultaneas a las nacionales (aunque esta ultima la permitió en 1991). En el caso de CABA solo se prohíbe la simultaneidad con la elección de presidente. En cambio, en Formosa la simultaneidad es obligatoria. La posibilidad de separar los comicios genera a los líderes provinciales una importante autonomía para ajustar el calendario electoral a su propia conveniencia política ya sea localizando los conflictos políticos, o por el contrario, nacionalizando la elección provincial para explotar externalidades.

Haciendo un repaso de la relación entre los calendarios provinciales respecto de los nacionales, notamos en el gráfico que sigue que entre 1983 y 1993 casi la totalidad de las elecciones provinciales se realizaron de manera simultánea con el calendario electoral nacional. Pero a partir de 1995, muchas provincias comenzaron a desdoblar para contrarrestar los efectos negativos del arrastre de votos desde la categoría de presidente. La proporción de provincias con elecciones locales “pegadas” a las nacionales disminuye en los turnos electorales en que se elige presidente. Este dato es un indicador de que los oficialismos provinciales hacen uso del calendario como estrategia para evitar el efecto arrastre “hacia abajo” que la elección de presidente genera cuando el partido o la facción del candidato presidencial con más chance de ganar no coincide con el partido o alianza del gobernador. O de igual forma, cuando el hecho de estar “pegado” en la boleta al candidato al ejecutivo nacional de su partido o coalición es percibido por el gobernador como una resta al caudal electoral de sus candidatos en los cargos provinciales.

Gráfico N° 1. Proporción de elecciones provinciales simultáneas a los comicios de diputados nacionales y de presidente, por año (1983-2015)


*Cuenta como elección simultánea si la elección provincial se realiza en la misma fecha que las primarias nacionales o coincidiendo con las elecciones generales nacionales.
Notas: en 1997 Corrientes realizó las elecciones de gobernador y de diputados provinciales en fechas separadas. Lo mismo ocurrió en 2003 en Córdoba y en 2007 en La Rioja. En los tres casos, la elección legislativa provincial fue la simultánea con la nacional.
Fuentes: elaboración propia en base a datos de la Cámara Nacional Electoral y tribunales electorales provinciales.

En 1999 y 2003 todas las provincias llevaron adelante elecciones para cargos provinciales, con las excepciones de CABA en 1999 y Santiago del Estero en 2003. En el 80% de los casos en 2003, los gobernadores decidieron que sus elecciones se realizaran de manera simultánea a las legislativas nacionales (entre 1991 y 2004 los gobernadores podían fijar la fecha de las elecciones para el Congreso de la Nación en sus respectivos distritos). Solo tres provincias, Buenos Aires, La Rioja y San Luis, hicieron coincidir su calendario electoral con la competencia por la presidencia.

El caso de 1999 es más llamativo: es menor la proporción de provincias que “pegó” su elección provincial a la puja por el ejecutivo nacional (30%) que a la competencia por el Congreso Nacional (50%). En este sentido, entonces, en la mitad de los casos los gobernadores prefirieron que la dinámica local estuviera separada de un posible efecto arrastre no solo presidencial sino también legislativa (cuando fuera el caso). Se cortaron solos.

El impacto de dos propuestas de reforma

Al día de hoy, existen distintas propuestas para reformar la coordinación de los calendarios electorales. Analicemos dos escenarios hipotéticos. En uno de ellos la unificación de las elecciones nacionales y provinciales en un mismo día. Para las municipales, cada autoridad provincial lo define cómo mejor le convenga.

Si el objetivo de la reforma es simplificar el proceso electoral es preciso quitar a los gobernadores la facultad de fijar la fecha de las elecciones. Un esquema de esta naturaleza equipararía a todos los partidos bajo la previsibilidad de que los turnos electorales no varían según el color político que ocupe el ejecutivo provincial y colocaría a los partidos en un escalón arriba de igualdad en la de por sí desigual competencia (los oficialismos gozan de ventajas pero es harina de otro costal). Punto positivo.

Sin embargo, juntar calendarios implicaría atar la dinámica política territorial a la lógica de la coyuntura nacional. La práctica actual muestra que cada distrito es un mundo y las coaliciones no escapan de esto. Tal como muestran las infografías de CIPPEC, en las últimas elecciones nacionales tan solo el Frente para la Victoria (FPV) replicó su coalición electoral en todas las provincias. Varió la situación de las restantes coaliciones nacionales como Cambiemos, Progresistas o el Frente de Izquierda y de los Trabajadores (FIT). En algunos distritos replicaron la alianza nacional, en otros, los partidos integrantes compitieron por separado, tuvieron otros aliados, o no compitieron. La simultaneidad obligada erosionaría (aún más) el espíritu del (ajado) federalismo argentino.

Pero al igual que como no todo lo que brilla es oro, no toda sombra implica el lado oscuro. Calendarios unificados y simultáneos aumentaría la congruencia de las alianzas. Ya no más agarrarse los dedos contra la puerta cuando mi partido hace coalición con otro para competir por la presidencia, pero resultan rivales en la elección de gobernador. Porque hoy, votar, me convierte en un Emo de Peter Capusotto.

Escenario dos, el ordenamiento de los calendarios de manera escalonada: 1) PASO provinciales en la misma fecha (para aquellas provincias que cuenten con ellas); 2) elecciones provinciales generales un mismo día; 3) PASO nacionales; y 4) elecciones nacionales generales. Una reforma por el estilo se asemeja en dos cuestiones al escenario anterior: también quitaría la facultad a los gobernadores de elegir la fecha de sus elecciones provinciales y asimismo, pondría en igualdad de condiciones a los partidos. Sin embargo, la diferencia es sustancial, dado que mantendría el margen de maniobra con que cuentan los dirigentes partidarios de las provincias para atender un juego político territorial separado de la dinámica nacional. Esto supone dos cuestiones.

Por un lado, se reducirían los costos de transacción dirigencial: separando las elecciones se separan las negociaciones. Los dirigentes provinciales acuerdan primero sus listas legislativas y fórmulas ejecutivas. Posteriormente y con el juego armado, los dirigentes nacionales cuentan con mayor espalda para cerrar las candidaturas legislativas nacionales sin que los acuerdos distritales entorpezcan quién va primero, segundo o tercero. Por otro lado, los electores podrían discriminar “quién va con quién” en cada elección, tanto en las nacionales como en las provinciales. De paso, Pedro de Villa Urquiza no se vuelve loco cada domingo electoral.

Para cualquiera de los dos escenarios, se requiere la titánica tarea de coordinar las preferencias de un presidente, varios ministros, muchos subsecretarios, veinticuatro gobernadores, infinidad de legisladores nacionales y provinciales, y un sinnúmero de partidos. Además, es muy necesario fortalecer a los partidos nacionales sin restar facultades a los partidos de distrito y provinciales.

¿Factibilidad? El segundo escenario por sobre el primero. Paciencia, Catalina. 

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