#RedInformación El funcionamiento de las coaliciones en América Latina

El funcionamiento de las coaliciones en América Latina

Los amigos de Red Innovación (@Red_innovacion) siempre están interesados en discutir y conversar sobre (qué otra cosa podría ser) #coaliciones. Por si no recuerdan, ya nos escrachamos digitalmente hace un tiempo en este simpático y académico hangout en vivo. Como nunca paran un segundo, ahora decidieron lanzar su propia revista: #RedInformación. Acá pueden encontrar el número completo.

Nos invitaron a analizar el funcionamiento de las coaliciones en América Latina, con casos exitosos y otros más complicados (tipo marido y mujer). Hecha la intro, en los párrafos siguientes pueden ver el artículo completo. Atentos: hay una idea interesante que puede extenderse a un paper más académico. Siempre lo dijimos: la clave no es solo la cantidad sino cómo interactúan entre sí.

Facundo Cruz (cruzfacu@gmail.com / @facucruz)

A fines de la década del ’80 Juan Linz abrió la Caja de Pandora del debate académico. Desafió y afirmó que el presidencialismo incentivaba la inestabilidad política en la región al generar juegos políticos de suma cero, y producir conflictos entre poderes ejecutivos y legislativos de distintos colores partidarios. Desató un infierno.

Sin embargo, los políticos latinoamericanos olvidaron esa parte del libro. Y sorprendieron: América Latina se acostumbró durante la década de los ’90 y del 2000 a la construcción de coaliciones políticas. ¿El principal objetivo? Presidentes minoritarios que acudían a ampliar sus apoyos legislativos para garantizar la gobernabilidad, implementar su agenda de gobierno y evitar procesos de destitución (como por ejemplo, el impeachment).

Numerosas investigaciones tomaron cuenta de este fenómeno. Grace Ivana Deheza (1998) encontró sobre 123 gobiernos analizados un 56% de gobiernos de coalición. Javier Zelaznik (2001) y Octavio Amorim Neto (2006) continuaron en una línea similar: el primero detectó un 51% de coaliciones en 85 países y el segundo un 73% sobre 106 países analizados. Daniel Chasquetti (2008) hizo lo propio al estudiar 29 coaliciones en 71 casos estudiados.

Una muestra grande, sin dudas. Pero, ¿son todas iguales? Esta amplísima base de datos nos obligan a buscar casos testigos para indagar sobre el (in)correcto funcionamiento de las coaliciones en América Latina.

Dos modelos y dos casos

Las coaliciones son construidas por partidos políticos. Y en tanto organizaciones que construyen y detentan el poder político, las características que tengan estos partidos inciden en los acuerdos que estructuren con sus aliados. En América Latina podemos distinguir y sintetizar entre dos tipos. Por un lado, partidos políticos que tienen una densa estructura organizativa y raíces sólidas en la sociedad. Por otro lado, partidos más débiles en términos de organización y con vínculos débiles con sus representados.

Tendemos a considerar que los partidos políticos del primer tipo construyen sus coaliciones por afinidades ideológicas o programáticas: ideas comunes compartidas y defendidas por todos los integrantes, plasmadas en un plan de gobierno que se lleva a cabo. En cambio, los partidos del segundo tipo tienden a concentrarse más en la disponibilidad de distintos recursos públicos que pueden ser distribuidos entre los miembros del acuerdo en base a cierto criterio político establecido, generalmente, por el Presidente (el “formateador” de la coalición)[1].

Aquí es donde entran los casos. Las coaliciones en Chile (principalmente, la Concertación/Nueva Mayoría) se inscriben en un modelo de gestión interno centrado más en las afinidades programáticas que en la distribución de recursos públicos. Brasil, en cambio, nos acostumbró al segundo modelo: tal como indica Daniel Chasquetti, las coaliciones brasileñas sobrevivieron gracias a las herramientas institucionales y a los recursos públicos disponibles en manos del Poder Ejecutivo nacional.

¿Cómo impactan ambos modelos en la supervivencia de las coaliciones? La clave radica en el gabinete presidencial y su relación con el Poder Legislativo.

Los gabinetes de las coaliciones y el Poder Legislativo

Los presidentes son los responsables de designar sus gabinetes durante el período en que detentan el cargo. Al momento de formar una coalición, pueden seguir dos caminos posibles: tomar en cuenta la relación de fuerzas entre los socios en los órganos legislativos o privilegiar un partido por sobre los demás (generalmente el propio). Amorim Neto (2006) desarrolló un indicador para evaluar en qué medida el gabinete presidencial guarda similitud con la distribución de bancas legislativas o si hay desbalance entre los socios: el grado de coalescencia. Mientras el indicador se acerque más a 1 más proporcional será el reparto; mientras más se acerque a 0 menor será la proporcionalidad.

En el Gráfico N° 1 se pueden ver las 5 coaliciones de gobierno de la Concertación/Nueva Mayoría desde el retorno a la democracia y las 7 que se construyeron en Brasil desde comienzos de los ’90. Los 12 casos son ubicados en el gráfico en base al grado de coalescencia de los gabinetes presidenciales y a la cantidad total de partidos integrantes (ambos indicadores medidos al momento de asunción del Presidente[2]).

Podemos diferenciar entre dos grupos: la tranquilidad azul y el terror rojo. Por un lado, las coaliciones de gobierno chilenas (salvo el caso de Bachelet 2014) se han caracterizado por incluir menos de 5 socios en sus gabinetes y alcanzar 0.75 o más en su grado de coalescencia. Por otro lado, las coaliciones brasileñas siempre han tenido 6 socios partidarios o más, y la proporcionalidad en la distribución de las carteras ministeriales no ha respetado mayormente la relación de fuerzas legislativas (grado de coalescencia por debajo 0.6 o menor)[3].

¿Por qué esto puede ser un problema? Por la combinación de determinados factores políticos y económicos. En situaciones donde hay riesgo de inestabilidad política, crisis económica creciente y partidos políticos que construyen coaliciones en base a recursos públicos antes que privilegiar los acuerdos programáticos, los presidentes encuentran serias dificultades para implementar agendas reformistas, superar las crisis o, incluso, mantenerse en sus cargos. Frente a esas situaciones, es clave que los socios de gobierno no sean tantos y, además, se sientan bien pagados en el gabinete presidencial. El cocktail peligroso puede desatar un infierno.

No es llamativo, entonces, que Collor de Mello y Rousseff hayan tenido que pasar por procesos de impeachment iniciados en el Congreso Nacional. Por su parte, tanto Cardoso como Lula tuvieron que enfrentar conflictos importantes con legislaturas reacias a promover sus agendas de gobierno e, incluso, enfrentarse a pedidos de juicio político: ambos tuvieron que impulsar varias reformas en sus gabinetes para contentar a las fieras (Amorim Neto 2006 y Chasquetti 2008). Llamado de atención para el actual gobierno de Bachelet: la primera vez que la Concertación/Nueva Mayoría amplía el número de socios en el gabinete y ya comienzan a vislumbrarse algunas tensiones[4].

¿La receta perfecta? No existe. La solución óptima es un delicado balance entre una cantidad de socios partidarios estable, que se sientan parte del proceso de toma de decisiones y que acuerden reglas de convivencia que regulen los (potenciales) conflictos entre ellos. Si el objetivo es evitar el terror minoritario, entonces soluciones sobran.

Un matrimonio requiere acuerdos para funcionar. Sino, a juicio.

Gráfico N° 1. Grado de colaescencia y cantidad de partidos gabinetes presidenciales de coalición en Brasil y Chile (1990-2015).

Fuente: elaboración propia en base a Amorim Neto y Coelho (2008), Skigin (2015), Cruz (2016) y Base de Datos de Gabinetes Ministeriales, Grupo de Investigación en Ciencia Política “Coaliciones Políticas en América Latina: Análisis en Perspectiva Multinivel” (Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires, Argentina).

Bibliografía consultada

Amorim Neto, Octavio. 2006. Presidencialismo e Governabilidade nas Américas. Rio de Janeiro: Editora FGV y Konrad Adenauer Stiftung.

Amorim Neto, Octavio y Carlos Frederico Coelho. 2008. “Brasil en el 2007: el desencuentro entre la economía y la política”. Revista de Ciencia Política (Santiago) 28(1): 81-102.

Chasquetti, Daniel. 2008. Democracia, presidencialismo y partidos políticos en América Latina: Evaluando la “difícil combinación”. Montevideo: Ediciones CAUCE, Facultad de Ciencias Sociales (Universidad de la República, Uruguay) y Comisión Sectorial de Investigación Científica.

Cruz, Facundo. 2016. “Volatilidad y competitividad electoral en América Latina. Un estudio exploratorio de seis sistemas partidarios”. Revista Colección, N° 26.

Deheza, Grace Ivanna. 1998. “Gobiernos de coalición en el sistema presidencial: América del Sur”. En El presidencialismo renovado. Instituciones y cambio político en América Latina, editado por Dieter Nohlenr y Mario Fernández B, 151-169. Caracas: Ediciones Nueva Sociedad.

Skigin, Natan. 2015. “Coaliciones al poder: distribución de cargos y dinámica de gobierno. El caso de la concertación de Chile”. Trabajo presentado en XII Congreso Nacional de Ciencia Política, organizado por Sociedad Argentina de Análisis Político (SAAP) y Universidad Nacional de Cuyo (UNCuyo), Mendoza, Argentina, 12 al 15 de agosto.

Zelaznik, Javier. 2001. “The Building of Coalitions in the Presidential Systems of Latin America: An Inquiry into the Political Conditions of Governability”, Tesis Doctoral sin publicar, Department of Government, University of Essex.

Facundo Cruz (@facucruz) es Licenciado en Gobierno y Relaciones Internacionales (UADE), Magíster en Análisis, Derecho y Gestión Electoral (UNSAM) y Doctorando en Ciencia Política (UNSAM). Becario Doctoral Tipo I (CONICET) y docente de la Universidad de Buenos Aires (UBA). Co-dirige el Grupo de Investigación en Ciencia Política “Coaliciones Políticas en América Latina: Análisis en Perspectiva Multinivel” (Facultad de Ciencias Sociales, UBA, http://www.coalicionesgicp.com.ar) y el Observatorio de Redes (http://ar.bastiondigital.com/observatorio-de-redes/nace-el-observatorio-de-redes). Ha publicado y presentado diversos trabajos en congresos académicos nacionales e internacionales sobre las coaliciones electorales y de gobierno, los partidos políticos, las reglas electorales, las instituciones de gobierno y los mecanismos de financiamiento partidario. Edita regularmente el blog El Leviatán a Sueldo.

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[1] El criterio de construcción programático y el de recursos públicos no son necesariamente contradictorios u opuestos. De hecho, generalmente las coaliciones combinan ambas estrategias. El argumento sí reconoce que algunos modelos tienden a privilegiar uno sobre el otro.

[2] No se toman en cuenta los cambios de gabinetes en cada una de esas presidencias por motivos de espacio.

[3] Los casos de Collor de Mello 1990 y Rousseff son los outliers: el primero por tener el grado de coalescencia más bajo al iniciar su mandato (0.39) y la segunda por la alta cantidad de socios incluidos en el gabinete cuando asumió su segundo período (10 en total).

[4] “Jefe de bancada de DC Fuad Cháin sentencia: ‘La Nueva Mayoría se acabó’”, Diario El Dínamo, 3 de junio de 2016. Disponible en http://www.eldinamo.cl/nacional/2016/06/03/fuad-chahin-la-nueva-mayoria-se-acabo-dc. “Patricio Melero: ‘La Nueva Mayoría es un proyecto político que llegó a su fin’”, CNN Chile, 4 de junio de 2016. Disponible en http://www.cnnchile.com/noticia/2016/06/04/patricio-melero-la-nueva-mayoria-es-un-proyecto-politico-que-llego-a-su-fin.